Deux ans après son lancement, le chantier de la généralisation de la protection sociale respecte le calendrier prévu et entre dans sa deuxième phase. L’extension de l’Assurance maladie obligatoire à 22 millions de nouveaux bénéficiaires est pratiquement terminée et c’est maintenant aux allocations familiales d’être très prochainement généralisées.
ancé officiellement par Sa Majesté le Roi Mohammed VI en avril 2021, le chantier de la généralisation de la protection sociale est sans doute l’un des plus importants et des plus stratégiques dans l’histoire récente du Maroc. Ses retombées seront non seulement sociales grâce à la couverture pour tous, mais également économiques, en soutenant le pouvoir d’achat des populations les plus vulnérables.
Un enjeu socio-économique
La protection sociale est généralement définie comme l’ensemble des mécanismes de prévoyance collective qui permettent aux individus et à leur famille de faire face aux conséquences financières des risques sociaux que peuvent constituer la maladie, la vieillesse, l’invalidité, le chômage, la maternité, les charges de famille… Rendre accessibles ces mécanismes à toute la population a longtemps été considéré comme un grand défi, mais le Maroc semble aujourd’hui en mesure d’actionner ce levier socio-économique fondamental et de faire entrer le Royaume dans une nouvelle ère.
Depuis 2011, la Constitution marocaine dispose que tous les citoyens doivent avoir un égal accès à la protection sociale, aux soins de santé, ou encore à l’éducation. Elle prévoit aussi au bénéfice des catégories les plus vulnérables un droit spécifique à une assistance sociale. Jusqu’à présent, les différentes politiques mises en œuvre en ce sens se sont heurtées à différentes problématiques telles que l’importance du secteur informel, la non-déclaration de nombreux employés dans les entreprises ou encore la difficulté de cibler réellement les populations dans le besoin.
Une volonté royale
Sa Majesté le Roi Mohammed VI, qui a fait de la question sociale une priorité depuis le début de son règne, a souligné dès 2018 ces difficultés. Ainsi, dans son discours à la Nation à l’occasion de la fête du Trône, il déclarait cette année-là : « il est insensé que plus de cent programmes de soutien et de protection sociale, de différents formats et se voyant affecter des dizaines de milliards de dirhams, soient éparpillés entre plusieurs départements ministériels et de multiples intervenants publics.
En fait, ces programmes empiètent les uns sur les autres, pèchent par manque de cohérence et ne parviennent pas à cibler les catégories effectivement éligibles.
Comment peut-on, donc, espérer que ces programmes répondent efficacement aux besoins des citoyens et impactent réellement leur quotidien? » Puis, quelques semaines plus tard, lors de son discours à l’occasion de l’ouverture de la session parlementaire, il lançait un appel à la généralisation de la protection sociale.
Le Covid-19 comme accélérateur
Deux ans plus tard, alors que la pandémie de Covid-19 et son premier confinement mettaient à rude épreuve le pays, le projet avançait difficilement. Au fur et à mesure que la crise sanitaire, économique et sociale s’installait, faisant perdre à des millions de travailleurs informels leurs sources de revenus et enfermant dans l’extrême précarité les inactifs, la protection sociale s’est imposée comme priorité dans le débat public. L’occasion pour Sa Majesté le Roi Mohammed VI de rappeler le diagnostic posé deux ans plus tôt et de hisser la protection sociale au rang de chantier stratégique à compter de l’année 2021 : « Lors du Discours du Trône de l’année 2018, J’ai déjà appelé à une prompte refonte du dispositif de protection sociale, qui est encore marqué par un éparpillement des interventions et par un faible taux de couverture et d’efficacité. Aussi, Nous considérons que le moment est venu de lancer, au cours des cinq prochaines années, le processus de généralisation de la couverture sociale au profit de tous les Marocains », déclarait-il à l’occasion du Discours du Trône de l’année 2020.
Une loi-cadre ambitieuse et innovante
Ainsi, la Loi-cadre 9-21 relative à la protection sociale a été adoptée dès mars 2021. Un texte ambitieux et innovant, puisqu’il s’agit d’une loi transversale qui concerne donc plusieurs départements ministériels. De plus, cette loi intègre un planning qui précise pour chaque volet la date de sa mise en œuvre. Elle indique, pour commencer, que le premier axe du chantier consiste en l’extension de l’Assurance maladie obligatoire (AMO) à 22 millions de bénéficiaires supplémentaires et que cette étape doit être réalisée d’ici la fin de l’année 2022.
De même, le 2e axe prévu d’ici 2024 vise quant à lui à étendre les allocations familiales à 7 millions d’enfants en âge d’être scolarisés. Le 3e axe du projet qui devra aboutir à l’horizon 2025 porte pour sa part sur l’élargissement de la base des adhérents aux régimes de retraite et permettra ainsi d’inclure environ 5 millions de travailleurs. Enfin, le 4e axe, qui a pour objet la généralisation de l’Indemnité pour perte d’emploi, devra également être mis en œuvre d’ici 2025 afin de couvrir toutes les personnes en activité.
Une gouvernance spécifique au chantier
Boutaïna Falsy, chargée de mission auprès du Chef du Gouvernement, en charge de la protection sociale, explique que « le pilotage et la gestion opérationnelle de cette réforme royale sont associés à d’importants enjeux : l’efficacité de la gestion de projet, l’évaluation des impacts, la coordination de l’ensemble des parties prenantes directes, la syndication des autres acteurs, la communication interne et externe ciblée, le financement et la pérennité, et la gouvernance. À cet effet, poursuit-elle, compte tenu de cette complexité et de l’ampleur de la réforme, et en application des dispositions de la loi-cadre, deux commissions ont été mises en place : une commission interministérielle pour le pilotage de la réforme, présidée par le Chef de Gouvernement, et une commission technique créée auprès de la commission interministérielle, pour assurer la mise en œuvre technique des différentes composantes de la réforme ».
Présidée par le ministre délégué chargé du Budget, cette dernière commission compte, en plus des représentants des autorités gouvernementales siégeant à la commission interministérielle, les directeurs de la Caisse nationale desécuritésociale(CNSS)etdel’Agencenationalede l’assurance maladie (ANAM).
Lancée sous le précédent gouvernement, la généralisation de la protection sociale est aujourd’hui l’une des plus grandes priorités du Gouvernement dirigé par Aziz Akhannouch.
Des millions de nouveaux bénéficiaires à la CNSS
Dans ces conditions, le chantier avance à grands pas et « le premier jalon du calendrier royal, relatif à la généralisation de l’AMO, a été lancé dans les temps avant la fin de l’année dernière, et est d’ores et déjà en marche », souligne Boutaïna Falsy. Ainsi, en janvier 2023, le nombre de bénéficiaires de l’AMO a dépassé les 23,2 millions, au sein de la CNSS, alors qu’il n’était que de 7,8 millions en 2020. Jusqu’en 2021, le régime de l’AMO ne concernait que les salariés du secteur privé, gérés par la CNSS, et du secteur public, gérés par la Caisse marocaine de l’assurance maladie (CMAM) – qui a remplacé la Caisse nationale des organismes de prévoyance sociale (CNOPS). Dorénavant, l’AMO concerne également les travailleurs non-salariés (TNS), mais aussi les personnes qui n’ont pas la capacité de payer une cotisation pour l’assurance maladie.
Cette immense extension représente donc des millions de nouveaux adhérents pour la CNSS qui a, de plus, été désignée organisme gestionnaire pour cette dernière catégorie. Pour relever un tel défi, celle-ci a considérablement élargi son dispositif à travers tout le pays (lire l’entretien avec Badra Oudghiri Idrissi ci-après).
La difficile intégration des travailleurs non-salariés
Parmi les 22 millions de nouveaux bénéficiaires prévus par la loi, environ la moitié sont des TNS. Cette population est extrêmement hétérogène, puisqu’elle rassemble à la fois des professionnels indépendants à faibles revenus, tels que des petits agriculteurs ou artisans, et les professions libérales telles que les médecins, les avocats, les notaires… Ainsi, la CNSS et les différents ministères concernés ont non seulement dû collaborer avec des organismes représentatifs (associations, fédérations, ordres professionnels…) pour identifier tous les professionnels, mais ont dû aussi longuement négocier avec eux pour établir des modes de cotisation qui soient équitables pour chaque profession.
En effet, contrairement aux millions de salariés du secteur privé, qui doivent obligatoirement être déclarés par leur employeur, il s’agit ici d’enregistrer individuellement chaque travailleur nouvellement concerné par l’AMO, avec ses propres caractéristiques. Par ailleurs, les autorités vont également devoir identifier et intégrer à l’AMO les personnes qui ne disposent d’aucun statut professionnel, mais qui ont la capacité de cotiser. Ce qui devrait s’avérer, là aussi, un exercice difficile.
Du Ramed à l’AMO Tadamon pour plus d’égalité
L’autre grande population concernée par la généralisation de l’AMO est donc constituée des individus qui n’ont pas la capacité de cotiser. Jusqu’à présent, c’est le Régime d’assistance médicale (Ramed) qui devait couvrir ces personnes et leur famille, mais le système rencontrait de nombreuses difficultés et il a été décidé de les intégrer également au régime assurantiel. Ainsi, l’AMO Tadamon (« AMO solidaire ») va permettre aux « ex-ramedistes » de bénéficier du même panier de soins que les salariés du secteur privé, ce qui représente une avancée sans précédent pour le Royaume. En 2023, la CNSS compte 9,5 millions de bénéficiaires de l’AMO Tadamon, avec 3,5 millions d’immatriculés et 6 millions d’ayants droit.
Là encore, le processus d’identification des personnes s’avère complexe et la coopération avec le Ministère de l’Intérieur, indispensable. Ce dernier bénéficie en effet depuis quelques années de la mise en place du Registre national de la population (RNP) et du Registre social unifié (RSU), deux mécanismes conçus pour identifier et cibler efficacement les personnes pouvant bénéficier des différents programmes sociaux. Gérées par l’Agence nationale des registres, ces deux plateformes s’appuient sur les nouvelles technologies pour évaluer l’éligibilité de chaque individu à l’AMO Tadamon, ainsi qu’à d’autres prestations sociales. Elles s’avèrent ainsi fondamentales pour la mise en œuvre d’un système de protection sociale universel, efficace et inclusif. En juillet 2023, d’après le Ministère de l’Intérieur, plus de 11 millions de personnes étaient inscrites au RNP, tandis que 2,5 millions de ménages étaient inscrits au RSU.
Et maintenant les allocations familiales
Grâce à ce nouveau système de ciblage, l’extension de l’AMO sera prochainement terminée et d’autres programmes sociaux devraient pouvoir être déployés. Boutaïna Falsy indique ainsi que « les travaux du deuxième jalon du calendrier royal, relatif au chantier des allocations familiales, sont en cours ». Elle ajoute que « la loi-cadre a tracé les contours de ce programme cible : la généralisation des allocations familiales a trois objectifs principaux, qui consistent à favoriser le développement du capital humain, renforçer l’inclusion économique et soutenir l’employabilité.
Les deux grands critères d’éligibilité des bénéficiaires seront la présence d’au moins un enfant en âge de scolarité dans le ménage ou la vulnérabilité du ménage. Enfin, le fonctionnement reposera sur un système hybride, associé à un régime contributif pour les familles de parents TNS et un régime non contributif pour les familles vulnérables. »
Le calendrier devrait être de nouveau respecté, comme l’a indiqué Sa Majesté le Roi Mohammed VI dans son Discours du Trône de juillet dernier : « Afin de parachever le chantier de la protection sociale, Nous attendons que les prestations sociales commencent, comme prévu, à être servies aux ménages ciblés, à la fin de l’année en cours. Notre souhait est que ce revenu direct contribue à l’amélioration des conditions de vie de millions de familles et d’enfants dont Nous ressentons la détresse. »
Un financement à pérenniser
Le coût global de ce vaste chantier a été estimé à 51 milliards de dirhams par an, dont 14 MMDH pour l’AMO, 19 MMDH pour les allocations familiales, 17 MMDH pour les retraites et 1 MMDH pour l’indemnité de perte d’emploi. Son financement reposera alors notamment sur deux principes : 50 % proviendront d’un mécanisme de contribution basé sur les cotisations des personnes bénéficiant d’un revenu, ainsi qu’à travers la Contribution professionnelle unique (CPU), et 50 % seront financés par l’État. Ainsi, depuis le début du chantier, le Gouvernement mobilise les ressources nécessaires au sein du Fonds d’appui à la protection sociale et à la cohésion sociale. À noter également que le projet est soutenu par plusieurs institutions internationales, telles que la Banque mondiale, dont le conseil d’administration a approuvé, en juin dernier, un financement additionnel de 350 millions de dollars, en complément du programme initial de 400 millions de dollars approuvé et décaissé en 2020 (prévu pour atténuer les impacts de la crise de la Covid-19).
Mais, pour financer la poursuite du projet et sa pérennisation, le gouvernement devra aussi réformer le système de compensation des produits alimentaires et énergétiques, ce qui ne sera pas sans difficulté. De même, l’une des clés de financement passera nécessairement par la réduction du secteur informel, qui a, jusqu’à présent, résisté à la plupart des initiatives visant à l’éradiquer. De véritables « chantiers dans le chantier », qui ne manqueront pas d’animer le débat public dans les prochaines années.
Thomas Brun
