PPP, un mode de financement pour projets structurants

Si les premiers types de Partenariat Public-Privé (PPP) au Maroc datent du début du siècle passé, c’est au cours de ces dernières décennies que le phénomène s’est surtout développé. Ce mode de financement est désormais privilégié pour les grands projets structurants dans de nombreux secteurs, notamment les infrastructures. La nouvelle loi encadrant les PPP, entrée en vigueur en 2015, devrait donner une nouvelle impulsion à cet instrument.

Face aux contraintes budgétaires et à la nécessité de réaliser des investissements publics colossaux, on fait de plus en plus appel aux Partenariats Public-Privé (PPP). Ils sont aujourd’hui considérés comme des outils de prédilection pour doter un pays en infrastructures publiques (ports, aéroports, universités, autoroutes) de qualité.

Au Maroc, le recours aux PPP remonte à 1914, mais c’est surtout au cours de ces dernières années que ce mode de financement a connu sa notoriété avec la construction de projets d’envergure, tels que le port Tanger Med ou, plus récemment, la centrale solaire Noor. En effet, le PPP est un mode de financement à travers lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant un service public ou y contribuant. Il s’agit, selon la loi, d’un « contrat de longue durée (5 à 30 ans, et exceptionnellement jusqu’à 50 ans, en fonction de la complexité et des caractéristiques du projet) à travers lequel la personne publique (État, établissements publics et entreprises publiques) confie à un partenaire privé (personne morale de droit privé, y compris celle dont le capital est détenu partiellement ou totalement par une personne publique) la responsabilité de réaliser une mission globale de conception, de construction, de financement, de tout ou partie, de maintenance ou de réhabilitation et d’exploitation d’un ouvrage ou infrastructure nécessaire à la fourniture d’un service public ».

Divers types de PPP

Le PPP se présente dans de nombreux pays sous des formes variées. Généralement, on distingue deux grandes familles. La première concerne la participation du secteur privé à la gestion d’un service public. C’est le cas de la gestion déléguée qui porte essentiellement sur les secteurs marchands tels que les transports urbains, la distribution d’eau et d’électricité, l’assainissement et la collecte de déchets, la production d’électricité, ou encore la concession dans les domaines agricoles.

La seconde famille a trait à la participation du secteur privé au développement et à la gestion d’une infrastructure d’intérêt public, par exemple une centrale de production électrique (cas de Taqa Morocco), une autoroute ou encore une unité de traitement d’eau.

Il existe trois principaux modes de passation du contrat : le dialogue compétitif, l’appel d’offres et la procédure négociée. Quant à la durée du PPP, il est intrinsèquement lié au type de contrat et à la période d’amortissement des investissements effectués (stade, autoroute, pont, chemin de fer, aéroport, etc.) par le partenaire privé. Ainsi, plus les investissements à la charge du partenaire privé sont importants et complexes, plus la durée du contrat est longue. Le contrat peut même, à titre exceptionnel, dépasser 50 ans. Au terme du contrat, l’infrastructure ou l’équipement revient à l’État ou à la collectivité. Définis de cette manière, les PPP sont un outil de prédilection pour doter un pays ne disposant pas de ressources financières conséquentes d’infrastructures indispensables à sa population.

En contrepartie de son investissement, le partenaire privé reçoit un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu’il gère. Depuis le premier contrat de concession des activités de production et de distribution d’eau potable (SMD) au Maroc en 1914, plusieurs PPP ont été enregistrés et ont ainsi contribué à la réalisation de projets structurants. Parmi eux, la centrale Jorf Lasfar, le parc éolien Koudia el Baida, les tramways de Rabat-Salé et de Casablanca, la centrale photovoltaïque Noor de Ouarzazate ou encore l’Université Internationale de Rabat.

Les PPP ciblent donc des secteurs divers : transport, infrastructure, agriculture, énergie, eau et assainissement, éducation ou santé. En outre, le Maroc encourage fortement le recours à cet instrument notamment dans les secteurs non marchands.

La nouvelle Loi n° 86-12

Toutefois, conscient des importants investissements à réaliser, notamment au niveau des infrastructures, l’État a compris que la qualité du cadre institutionnel et règlementaire des PPP est essentielle pour attirer davantage d’investisseurs privés vers les projets structurants. Sur la base des coûts des infrastructures et des risques élevés encourus par les investisseurs, le Royaume a mis en place la nouvelle Loi n° 86-12 relative aux contrats de PPP, promulguée le 24 décembre 2014 et entrée en vigueur le 4 juin 2015.

Cette loi permet de créer un cadre plus incitatif pour amplifier le recours aux PPP dans les différents secteurs pertinents, et ce, tout en encadrant les contractualisations conformément aux bonnes pratiques en matière de PPP dans le monde.

La nouvelle loi couvre tant la préparation d’un projet, que sa mise en œuvre (création d’une commission PPP, évaluation préalable, processus de passation, durée, objectifs et performances, partage des risques, modifications et cession du contrat, financement et sûretés et fin de contrat).

Sur le plan macro-économique, la loi fixe des objectifs de performance lors de la phase de passation du contrat et prévoit également un contrôle pour vérifier que ces objectifs sont bien respectés en phase d’exécution. Sur le plan microéconomique, le dispositif définit des mesures visant à conférer un avantage compétitif aux entreprises nationales durant la procédure de sélection.

Par ailleurs, la Loi n° 86-12 se fixe pour objectif de faire bénéficier le secteur public national des capacités d’innovation du secteur privé et de fournir aux citoyens et aux acteurs économiques des services et des infrastructures économiques et sociales de qualité, dans les meilleurs délais et à moindre coût. De même, elle permet le développement, au sein des administrations publiques, de nouveaux modes de gouvernance des services publics axés sur la performance.

De nouveaux projets ouverts aux PPP

Un mode de gouvernance de suivi et de pilotage des contrats PPP, conçu selon un schéma institutionnel clair et crédible, a été mis en place dans le cadre du nouveau dispositif juridique. Il vise notamment à offrir plus de visibilité et de transparence aux investisseurs et aux autorités. Un Comité de Pilotage et une Commission Nationale de la Commande Publique assurent ainsi la gouvernance des projets PPP.

Cette loi va certainement contribuer au développement des financements PPP. De nombreux autres projets peuvent ou pourraient être réalisés dans le cadre de cette loi : ports (port de Kénitra Atlantique, port de Dakhla Atlantique, port de Jorf Lasfar), autoroutes (Agadir-Guelmim, Safi-El Youssoufia-Marrakech), lignes ferroviaires à grande vitesse (LGV Casablanca-Marrakech, LGV Fès-Oujda) ou aéroports (nouvel aéroport de Marrakech, Benslimane).

Avantages et inconvénients

L’intérêt grandissant du Royaume pour les PPP et leur développement s’expliquent par les nombreux avantages qu’offre cet outil de financement. En effet, les PPP sont des instruments de réalisation de la commande publique dont les dépenses peuvent représenter jusqu’à 25 % du PIB. C’est dire si ce mode de financement constitue un véritable catalyseur et accélérateur pour la concrétisation des projets d’infrastructures du Royaume. Ce mode de financement évite également de faire supporter des investissements exorbitants au budget de l’État.

Par ailleurs, le niveau d’endettement pousse aussi l’État à recourir à ce mode de financement, lequel n’est pas pris en compte dans le calcul de la dette publique lorsque le contrat prévoit le versement d’un loyer sur une très longue durée.

En outre, ce mode de financement permet un transfert de technologie et de savoir-faire de l’investisseur étranger vers les entreprises marocaines.

Toutefois, malgré ses avantages indéniables, cet instrument ne fait pas l’unanimité. Pour ses détracteurs, le financement via le PPP ne fait que camoufler la dette publique et n’apporte pas de réels bénéfices en matière de coût et d’efficacité de gestion. De même, des observateurs avancent la nécessité de prioriser les projets et de préparer la pérennisation financière sur le long terme des projets PPP pour se prémunir des risques intrinsèques liés à la complexité des contrats.

Par ailleurs, la loi n° 86-12 est l’objet de critique du fait qu’elle ne s’applique qu’aux contrats de PPP conclus par l’État et les établissements et entreprises publiques, excluant les collectivités locales et leurs établissements de son champ d’application. Autre sujet posant question, l’instauration de la préférence nationale dans la nouvelle loi pourrait freiner les ardeurs de groupes étrangers à investir au Maroc.

Rachid Hallaouy

 

Selon un rapport de la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED) paru en juillet 2016, le Maroc est le 2e pays africain en matière de PP destinés aux infrastructures avec un montant global de 27,5 milliards de dollars, derrière le Nigeria (37,9 milliards de dollars), et devant l’Afrique du Sud (25,6 milliards de dollars).

 

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